Een goede ruimtelijke ordening veronderstelt dat de ruimtelijke behoeften van verschillende maatschappelijke activiteiten tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij wordt rekening gehouden met verschillende factoren, waaronder de ruimtelijke draagkracht en de gevolgen voor het leefmilieu. Uitgaande van de vaststelling dat bepaalde inrichtingen ernstige risico’s en hinder voor mens en milieu kunnen inhouden, vereist een goede ruimtelijke ordening dat de exploitatie van die inrichtingen aan strikte (milieu)voorwaarden wordt verbonden. Verbods- en afstandsregels zijn daarbij een cruciaal element. Zij laten toe een voldoende scheiding te bewerkstelligen tussen bepaalde hinderlijke en bepaalde hindergevoelige functies. Anderzijds moeten die inplantingsregels ook rekening houden met historisch gegroeide toestanden. De opvattingen over wat aanvaardbare hinder is, evolueren nu eenmaal mettertijd.
Vlarem-afstandsregels
Voor activiteiten onderworpen aan een milieuvergunning of milieumelding worden de inplantingsregels (hoofdzakelijk) bepaald in Vlarem II. In het kader van de sectorale milieuvoorwaarden worden op diverse plaatsen inplantingsregels bepaald. Die inplantingsregels kunnen de vorm aannemen van verbods- en afstandsbepalingen. Verbodsbepalingen betreffen de onverenigbaarheid tussen, enerzijds, bepaalde inrichtingen of onderdelen ervan en, anderzijds, bepaalde activiteiten, zones of gebieden. Afstandsbepalingen betreffen de na te leven minimumafstanden van inrichtingen of onderdelen ervan ten opzichte van bepaalde activiteiten, zones of gebieden.
Klassiek voorbeeld zijn de inrichtingen uit rubriek 9 ‘Dieren’, die gepaard kunnen gaan met ernstige geurhinder, en waaraan, om die reden, diverse inplantingsregels worden opgelegd. Bij varkensstallen en pluimveestallen wordt voor elke stal een aantal waarderingspunten berekend in functie van een aantal paramaters die bepalend zijn voor de geurhinder, en op basis van het berekende aantal waarderingspunten worden vervolgens minimale afstanden bepaald die in acht moeten genomen worden ten aanzien van bepaalde geurhindergevoelige gebieden. Daarnaast worden voor dergelijke stallen ook algemene verbodsbepalingen opgelegd. Varkenshouderijen mogen enkel geëxploiteerd worden in agrarisch gebied, en nooit in een waterwingebied of in een beschermingszone type I, II of III. Voor pluimveebedrijven gelden soortgelijke regels, maar dergelijke bedrijven mogen tot 2.000 stuks gevogelte ook geëxploiteerd worden in landelijk woongebied. Vanaf 10.000 stuks gevogelte mogen pluimveebedrijven enkel nog geëxploiteerd worden in agrarisch gebied. Rundveestallen vallen in Vlarem II dan weer in de restcategorie ‘andere dan varkens- en pluimveestallen’. Die stallen mogen vanaf 200 stuks rundvee enkel in landelijk woongebied en agrarisch gebied geëxploiteerd worden, en vanaf 500 stuks enkel nog in agrarisch gebied.
Verder kan, niet exhaustief, ook nog verwezen worden naar de inplantingsregels in de sectorale voorwaarden voor de voedingsnijverheid en de voedingshandel (rubriek 45, bv. relevant voor slachthuizen), voor bepaalde opslagplaatsen van gevaarlijke producten (rubriek 17, bv. relevant voor tankstations), voor ontspanningsinrichtingen en schietstanden (rubriek 32, bv. relevant voor kartings), enz…
De milieuvoorwaarden van Vlarem II zijn in principe enkel van toepassing op milieuvergunningsaanvragen. Bij de beoordeling van een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning dient de vergunningverlenende overheid evenwel ook oog te hebben voor de impact van het project op het leefmilieu. Dit blijkt uitdrukkelijk uit de beginselbepaling in art. 1.1.4 VCRO, waar gesteld wordt dat in het kader van de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met, onder meer, de gevolgen voor het leefmilieu. Ook bij de omschrijving van het begrip goede ruimtelijke ordening als toetsingselement voor aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning wordt verduidelijkt dat de bewaking van de goede ruimtelijke ordening onder meer inhoudt dat rekening wordt gehouden met ‘hinderaspecten, gezondheid, gebruiksgenot en veiligheid in het algemeen, in het bijzonder met inachtneming van de doelstellingen van artikel 1.1.4’. Aldus kan redelijkerwijze aanvaard worden dat ook de vergunningverlenende overheden inzake RO rekening houden met de algemene en de sectorale milieuvoorwaarden.
Vlarem afstandsregels en bestaande bedrijven
De toepassing van de verbods- en afstandsbepalingen uit Vlarem II kan ertoe leiden dat bedrijven op hun bestaande locatie geen vergunning (meer) kunnen krijgen. Om te vermijden dat bestaande bedrijven die onverenigbaar (geworden) zijn met de milieuvoorwaarden systematisch gedwongen zouden worden te herlokaliseren, werd een overgangsregeling voorzien voor bestaande inrichtingen. Die regeling is terug te vinden in art. 3.2.1.1 e.v. Vlarem II.
Tenzij anders vermeld in de milieuvoorwaarden van Vlarem II, zijn de inplantingsregels niet van toepassing op bestaande inrichtingen, voor zover deze regels het recht tot exploitatie, verkregen uit een verleende vergunning of melding, zouden verhinderen. Die vrijstelling geldt ook bij de hernieuwing van de vergunning.
Welke die ‘bestaande inrichtingen’ zijn, is terug te vinden in art. 1.1.2 Vlarem II. Behoudens andersluidende omschrijving in Vlarem II, gaat het om inrichtingen:
- waarvoor de exploitatie op 1 januari 1993 was vergund, of waarvoor vóór 1 september 1991 een vergunningsaanvraag is ingediend;
- of, die op 1 januari 1993 in bedrijf zijn gesteld, vóór 1 september 1991 niet vergunningsplichtig waren, en waarvoor voor 1 maart 1993 een vergunningsaanvraag is ingediend;
- of, wanneer het in de derde klasse ingedeelde inrichtingen betreft, die op 1 januari 1993 in bedrijf zijn gesteld en waarvoor de melding gebeurde voor 1 maart 1993;
- of, die op 1 januari 1993 niet ingedeeld waren, en het tengevolge een wijziging van of aanvulling op de indelingslijst nadien wel werden of worden, en die op dat ogenblik reeds in uitbating of gebruik waren of zijn.
Dit zijn dus (in essentie) inrichtingen die op 1 januari 1993 reeds vergund waren, of die die pas later ingevolge een aanvulling van de indelingslijst vergunnings- of meldingsplichtig geworden zijn, maar op dat ogenblik reeds in exploitatie waren.
Veranderingen en zelfs uitbreidingen aan bestaande inrichtingen ontsnappen eveneens aan de toepassing van de inplantingsregels, voor zover de uitbreiding beperkt blijft tot maximaal 100% van de oorspronkelijke exploitatie. Zulks moet bestaande bedrijven toelaten zich binnen een redelijke marge te ontwikkelen. Als referentiepunt voor de beoordeling van de grootte van de uitbreiding geldt, al naargelang het geval, de exploitatie die op 1 januari 1993 vergund was, of de bestaande exploitatie op het ogenblik dat de inrichting vergunnings- of meldingsplichtig is geworden.
Op dit overgangsregime voor bestaande inrichtingen werd geen einddatum gesteld. Bestaande inrichtingen kunnen dus in principe zonder enige beperking in de tijd blijven voortbestaan en (beperkt) uitbreiden.
In twee gevallen worden de algemene en sectorale milieuvoorwaarden – met inbegrip van de inplantingsregels – alsnog van onmiddellijke toepassing. Het gaat dan telkens om situaties waarin een bestaande inrichting na verloop van tijd zonder vergunning valt.
Ten eerste worden de algemene en sectorale milieuvoorwaarden van onmiddellijke toepassing op de inrichtingen (of onderdelen ervan) waarvan de exploitatie niet meer vergund is en waarvoor geen aanvraag tot hervergunning is ingediend of melding is gebeurd vóór het verstrijken van de vergunningstermijn. De exploitant dient er dus over te waken dat hij alleszins vóór het einde van zijn lopende vergunningstermijn een aanvraag tot hervergunning indient. Bij gebrek aan tijdige hervergunningsaanvraag, verliest de inrichting in voorkomend geval de voordelen verbonden aan het statuut van ‘bestaande inrichting’.
Ten tweede worden de algemene en sectorale milieuvoorwaarden van onmiddellijke toepassing op inrichtingen (of onderdelen ervan) waarvan de exploitatie na uitputting van de beroepsmiddelen definitief geweigerd werd. De uit te putten ‘beroepsmiddelen’ mogen wellicht breed geïnterpreteerd worden. Ook een lopende jurisdictionele procedure (bv. bij de RvS, of in de toekomst bij de RvVb) volstaat om, minstens voorlopig, het voordeelstatuut van bestaand bedrijf te behouden.
Uit een samenlezing van beide bepalingen blijkt m.i. dat een bestaande inrichting haar voordeelstatuut van bestaande inrichting voor de toepassing van de Vlarem-inplantingsregels enkel verliest indien de exploitant heeft nagelaten een tijdige hervergunningsaanvraag in te dienen, of indien deze hervergunningsaanvraag heeft geleid tot een definitieve en niet meer aanvechtbare weigeringsbeslissing. De situatie van een aanvrager die naderhand afstand doet van zijn tijdig ingediende aanvraag tot hervergunning, en die na afloop van zijn lopende vergunningstermijn een nieuwe aanvraag indient, kan daarmee wellicht gelijkgesteld worden. Ook in dat geval zal de inrichting beschouwd wordel als een nieuwe inrichting.
Hoewel Vlarem II daarover niets bepaalt, kan de feitelijke stopzetting van de exploitatie m.i. onder omstandigheden ook leiden tot het verlies van het statuut van bestaand bedrijf. Wellicht kan in dit verband rekening gehouden worden met de feitelijke omstandigheden: het al dan niet vrijwillig karakter van de stopzetting, de intentie van de exploitant, de duurtijd van de stopzetting, … Wanneer een langdurige stopzetting leidt tot het verval van de lopende vergunning(en), moet het bedrijf voortaan alleszins beschouwd worden als een nieuwe inrichting.
Het hier besproken overgangsregime heeft een generiek karakter. Afwijkingen zijn dus mogelijk. Het geldt immers ‘tenzij anders vermeld in de milieuvoorwaarden van Vlarem II’. Ook de definitie van een bestaande inrichting kan verschillen in de concrete milieuvoorwaarden. In de sectorale milieuvoorwaarden wordt voor diverse sectoren een strenger regime voorzien, bv. wanneer de verbods- of afstandsbepaling om veiligheidsredenen werd ingesteld. Er kan in dat verband bijvoorbeeld verwezen worden naar de inplantingsregels voor bepaalde LPG-installaties, waar een eigen overgangsregeling wordt gehanteerd voor installaties die reeds bestonden op 1 mei 1999. Het ontbreken van een gunstregime leidt in voorkomend geval niet tot de onwettigheid van de betreffende sectorale voorwaarden.
Afstandsregels zijn minimumnormen
De omstandigheid dat een inrichting voldoet aan de inplantingsregels van Vlarem II, impliceert niet dat de vergunning niet kan worden geweigerd. De vergunningverlenende overheid is in dat geval nog steeds verplicht om de aanvraag concreet te beoordelen, rekening houdend met alle feitelijke gegevens, inzonderheid de kenmerken van de inrichting en de plaatselijke toestand. Wanneer een inrichting voldoet aan de afstandsregels maar de vergunningverlenende overheid niettemin van oordeel is dat de geurhinder de tolerantiedrempel zal overschrijden, moet dat oordeel wel behoorlijk onderbouwd worden. Die rechtspraak wordt overigens doorgetrokken naar de andere algemene en sectorele milieuvoorwaarden. Het feit dat de aanvrager, in overeenstemming met art. 5.9.2.1bis, §1 Vlarem II, een ammoniakemissiearm stalsysyteem voorziet voor de uitbreiding van zijn varkensbedrijf, betekent geenszins dat de vergunningverlenende overheid geen vergunning meer zou kunnen weigeren wegens overmatige geurhinder. Anderzijds moet uiteraard ook niet elke vorm van hinder uitgesloten worden; het volstaat dat de aanvraag voldoet aan de bepalingen van Vlarem I en Vlarem II en dat de inrichting geen onaanvaardbare hinder zal veroorzaken.
Dezelfde principes gelden a fortiori wanneer de inplantingsregels uit Vlarem II niet van toepassing zijn, bv. omdat het gaat om een bestaande inrichting of omdat de woningen van de bezwaarindieners zonevreemd gelegen zijn. Ook in die gevallen is de vergunningverlenende overheid in het kader van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid verplicht om de aanvraag concreet te toetsen, rekening houdend met alle relevante feitelijke gegevens. Indien de hinder niet beperkt kan worden tot een aanvaardbaar niveau, dient de vergunning geweigerd te worden, en dit in principe ongeacht de economische kostprijs. Zo kan de aanvraag voor de uitbreiding van een varkenshouderij geweigerd worden wanneer het bedrijf na uitbreiding onaanvaardbare geurhinder zou veroorzaken voor de aanpalende bewoners, zelfs indien de betreffende woningen gesitueerd zijn in een landelijk woongebied waarvoor de afstandsregels niet gelden. De beslissing zal ook in dit geval afdoende gemotiveerd moeten worden, rekening houdend met het feit dat er geen wettelijke verbodsbepaling van toepassing is.
De vergunningverlenende overheid kan in het kader van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid bijzondere milieuvoorwaarden opleggen. Die bijzondere vergunningsvoorwaarden kunnen de in Vlarem II vastgestelde milieuvoorwaarden aanvullen, of bijkomende voorwaarden stellen aan de exploitatie. Dergelijke bijzondere milieuvoorwaarden kunnen slechts mits motivering en met het oog op de bescherming van de mens en het leefmilieu in de directe omgeving opgelegd worden. Wanneer blijkt dat de aanvraag voldoet aan de toepasselijke inplantingsregels, zal de vergunningverlenende overheid dus uitdrukkelijk moeten toelichten waarom de naleving van die regels niet volstaat.
De milieuvergunningsaanvraag moet bovendien in elk geval stedenbouwkundig getoetst worden, ook wanneer het gaat om een bestaand bedrijf. Deze vereiste geldt zowel bij zuivere hernieuwingsaanvragen, als bij aanvragen die ook een verandering van het bedrijf inhouden. Het feit dat de basisvergunning mogelijk in strijd met het gewestplan zou verleend zijn, brengt niet met zich mee dat de vergunningverlenende overheid naar aanleiding van een latere vergunningsaanvraag opnieuw zou mogen ingaan tegen de stedenbouwkundige voorschriften. De beginselen van behoorlijk bestuur laten niet toe dat een eventueel eerder begane onwettigheid later wordt herhaald.
In het kader van de stedenbouwkundige toetsing wordt de verenigbaarheid nagegaan met de stedenbouwkundige voorschriften en met de goede ruimtelijke ordening. De toetsing van de aanvraag aan de goede ruimtelijke ordening veronderstelt dat wordt nagegaan of de inrichting de ruimtelijke draagkracht niet overschrijdt. Dat onderzoek is evenzeer aan de orde bij een veeteeltbedrijf gelegen naast een aantal zonevreemde woningen in agrarisch gebied, waarop de afstandsregels in beginsel niet van toepassing zijn.
Cumulatieve toepassing met de stedenbouwkundige afstandsregels
Binnen de agrarische gebieden aangeduid op de gewestplannen gelden tevens afzonderlijke (stedenbouwkundige) afstandsregels voor ‘gebouwen bestemd voor niet aan de grond gebonden agrarische bedrijven met industrieel karakter of voor intensieve veeteelt’. Vermits milieuvergunningsaanvragen onderworpen zijn aan een volwaardige stedenbouwkundige toetsing, moet onder meer ook de verenigbaarheid met de stedenbouwkundige afstandsregels onderzocht worden. De afstandsregels van art. 11.4.1 Inrichtingsbesluit worden in voorkomend geval cumulatief toegepast met de afstandsregels uit Vlarem II. In de praktijk wordt dus de strengste regel toegepast.
Volgens art. 11.4.1 Inrichtingsbesluit mogen gebouwen bestemd voor niet aan de grond gebonden agrarische bedrijven met industrieel karakter of voor intensieve veeteelt slechts opgericht worden op ten minste 300 m van een woongebied of op ten minste 100 m van een woonuitbreidingsgebied, tenzij het een woongebied met landelijk karakter betreft.
Voor uitbreidingen van bestaande bedrijven gelden de afstandsregels van art. 11.4.1 Inrichtingsbesluit niet. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen grote en kleine bedrijven. Ook kleine bestaande bedrijven mogen dus uitbreiden, op voorwaarde dat zij op het ogenblik van de vaststelling van het gewestplan reeds beschouwd konden worden als een niet aan de grond gebonden agrarische bedrijf met industrieel karakter of voor intensieve veeteelt. Zo is de afstandsregel niet van toepassing bij uitbreiding van een varkensbedrijf met een mestverwerkingseenheid. Anderzijds is bij overschakeling van een pluimveeteelt naar een varkensteelt geen sprake van de verderzetting van een bestaand bedrijf. In dat geval moeten de afstandsregels dus wel toegepast worden. De percelen waarop de uitbreiding plaatsvindt moeten ruimtelijk aansluiten bij de bestaande inrichting. De uitzondering op de afstandsregel geldt enkel voor de uitbreiding van bestaande bedrijven die in het agrarisch gebied gelegen zijn. Voor bedrijven die in woongebied gelegen zijn, geldt de uitzondering niet, al is niet vereist dat het bedrijf integraal gelegen is in een agrarisch gebied.
Het Inrichtingsbesluit omschrijft niet nader wat onder ‘bestaande’ bedrijven begrepen dient te worden. Volgens de RvS gaat het om bedrijven die reeds bestonden op het tijdstip waarop het geurhindergevoelige gebied werd aangeduid in het ontwerp-gewestplan of het gewestplan. Het volstaat dat de bedrijfsgebouwen op dat ogenblik reeds aanwezig waren. Het bedrijf moest op deze referentiedatum ‘hoofdzakelijk vergund’ zijn. Kleinere inbreuken (bv. een overgunde verharding bij een voor het overige correct vergund pluimveebedrijf) leiden dus niet tot het verval van de kwalificatie als ‘bestaand’ bedrijf.
Anders dan in Vlarem II, is in art. 11.4.1 Inrichtingsbesluit principieel geen bovengrens voor de uitbreiding van een bestaand bedrijf voorzien. In principe kunnen bestaande bedrijven dus onbeperkt uitbreiden. Ook hier geldt evenwel dat de afstandsregel slechts een minimumnorm bepaalt. Het voldoen aan de afstandsregel impliceert niet dat de vergunningverlenende overheid de gevraagde vergunning automatisch moet verlenen. De aanvraag moet steeds in concreto getoetst worden aan de goede ruimtelijke ordening.
Besluit
Zowel de inplantingsregels uit Vlarem II, als de afstandsregels uit het Inrichtingsbesluit van 28 december 1972 bevatten in principe een uitzonderingsregime voor bestaande bedrijven. De inhoudelijke toepassingsvoorwaarden voor dat uitzonderingsregime zijn weliswaar verschillend, maar beide regelingen laten in beginsel het voortbestaan en zelfs de (al dan niet beperkte) uitbreiding van bestaande inrichtingen toe. Uit de besproken rechtspraak blijkt dat de toepassing van de inplantingsregels niet zelden aanleiding geeft tot juridische betwistingen. De inzet van die betwistingen is niet gering, aangezien, in voorkomend geval, de onverenigbaarheid van de inrichting met een verbods- of afstandsregel in principe zonder pardon leidt tot de weigering van de vergunning. Nochtans mag het belang van de inplantingsregels ook niet overschat worden. Ook in afwezigheid van dergelijke regels moet de vergunningverlenende overheid immers nagaan of de voorgenomen activiteit niet zal leiden tot onaanvaardbare hinder, of tot een overschrijding van de ruimtelijke draagkracht. Absolute rechtszekerheid bestaat dus niet, want ook bestaande bedrijven hebben nooit ‘recht’ op een vergunning.
