Ondanks de beste voorbereiding, kan het natuurlijk steeds voorvallen dat uw aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning, milieuvergunning, en in de toekomst omgevingsvergunning geweigerd wordt. In sommige gevallen wordt de vergunning zelfs “stilzwijgend” geweigerd, omdat de bevoegde vergunningverlenende overheid heeft nagelaten tijdig een beslissing te nemen. In ons omgevingsrecht bestaat er in dat geval bijna altijd een mogelijkheid om een administratief beroep in te stellen tegen die weigeringsbeslissing. De beroepsmogelijkheden zijn verschillend al naargelang het type vergunning.
Beroepsmogelijkheden onder gelding van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening
Onder gelding van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, wordt een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning normaal “in eerste aanleg” beoordeeld door het college van burgemeester en schepenen van de gemeente of de stad waar het goed gelegen is. Tegen die beslissing kan nog een administratief beroep ingesteld worden bij de deputatie van de provincie.
Het beroep kan ingesteld worden door de aanvrager, wanneer hij geconfronteerd wordt met een nadelige beslissing. Dat kan een weigering zijn, al dan niet voor het geheel of slechts een gedeelte van de aanvraag, of een vergunning waaraan voorwaarden verbonden worden waarmee de aanvrager niet kan leven. Wanneer de vergunning (geheel of gedeeltelijk) werd verleend, kan het beroep bij de deputatie ook ingesteld worden door een belanghebbende derde, bv. een buurtbewoner. Die belanghebbende derde zal dan moeten aantonen dat hij rechtstreekse of onrechtstreekse hinder en/of nadelen kan ondervinden door de vergunning. De beroepstermijn bedraagt telkens 30 dagen, maar het aanvangspunt verschilt al naargelang het geval. De aanvrager krijgt een kennisgeving van de beslissing over zijn vergunningsaanvraag, en voor hem begint de termijn dan ook te lopen vanaf de dag na de ontvangst van deze kennisgeving. Belanghebbende derden krijgen in de regel geen individuele kennisgeving van de beslissing. Voor hen loopt de beroepstermijn vanaf de dag na de eerste dag van de aanplakking van de beslissing. Bij het beroep moeten een aantal bewijsstukken gevoegd worden, o.m. het bewijs van betaling van de dossiertaks, het bewijs van gelijktijdige mededeling van het beroep aan het gemeentebestuur en – behalve natuurlijk wanneer het beroep uitgaat van de aanvrager – aan de aanvrager, en het bewijs dat het beroep tijdig wordt ingesteld. De datum van aanplakking wordt in principe bewezen door een attest van aanplakking, op te vragen bij de gemeente. Dat attest moet steunen op een effectieve controle van de aanplakking door de gemeente. Indien het enkel steunt op de verklaring van de aanvrager, heeft het in principe geen enkele waarde.
Sommige aanvragen doorlopen een andere procedure. Vergunningsaanvragen die uitgaan van de besturen zelf of die betrekking hebben op bepaalde werken van algemeen belang, worden onmiddellijk behandeld op het niveau van het Vlaamse gewest. Het is dan de Vlaamse regering of de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar die de beslissing neemt. Tegen die beslissing kan geen administratief beroep meer ingesteld worden. Er kan enkel een beroep bij de rechter ingesteld worden, in dit geval de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
Beroepsmogelijkheden onder gelding van het Milieuvergunningsdecreet
Onder gelding van het Milieuvergunningsdecreet, wordt een aanvraag tot milieuvergunning “in eerste aanleg” al naargelang het geval behandeld door het college van burgemeester en schepenen van de gemeente of door de deputatie van de provincie.
De zware dossiers (klasse 1) worden in eerste aanleg behandeld door de deputatie van de provincie. Dat wil niet zeggen dat de gemeente helemaal niet tussenkomt. Het openbaar onderzoek wordt georganiseerd door de gemeente, en het college van burgemeester en schepenen verleent een advies, maar de aanvraag wordt inhoudelijk behandeld op het niveau van de provincie. Er worden diverse adviezen ingewonnen bij de relevante beleidsdomeinen (OVAM, Natuurlijke Rijkdommen, de afdeling land, de VMM, enz…), en het dossier wordt behandeld door de provinciale milieuvergunningscommisie (PMVC), die de aanvrager op zijn verzoek hoort bij de behandeling van zijn dossier. Buurtbewoners kunnen in deze fase niet formeel tussenkomen, behalve dan door het indienen van een bezwaarschrift tijdens het openbaar onderzoek.
De lichtere dossiers (klasse 2) worden in eerste aanleg behandeld door het college van burgemeester en schepenen. Hier is het dus de gemeente die de beslissing neemt, in voorkomend geval na openbaar onderzoek en na de nodige adviezen ingewonnen te hebben.
Zowel voor de klasse 1 als de klasse 2 dossiers is een administratief beroep mogelijk. Tegen een beslissing van de deputatie kan een beroep ingesteld worden bij de Vlaamse regering, in de praktijk de minister van Leefmilieu. Tegen een beslissing van het college van burgemeester en schepenen kan een beroep ingesteld worden bij de deputatie van de provincie. In beroep wordt het dossier dan opnieuw behandeld, en kunnen de partijen vragen om gehoord te worden door de milieuvergunningscommissie (al naargelang het geval de gewestelijke of provinciale milieuvergunningscommissie). Er worden ook opnieuw adviezen ingewonnen vanuit de diverse beleidsdomeinen die relevant zijn voor de aanvraag.
De administratieve beroepen inzake milieuvergunningen kunnen ingesteld worden door (onder meer) de aanvrager, door elke persoon die rechtstreekse hinder ondervindt ingevolge de (voorgenomen) exploitatie en door rechtspersonen die zich de bescherming van het leefmilieu tot doel hebben gesteld (Natuurpunt e.d.). Het beroep moet ingesteld worden binnen een termijn van 30 dagen. Voor de aanvrager loopt die termijn vanaf de kennisgeving van het besluit. Voor de belanghebbende derden loopt de termijn van de dag na de eerste dag van de aanplakking. Ook hier zijn er een aantal ontvankelijkheidsvereisten, die strikt moeten nageleefd worden.
Beroepsmogelijkheden onder gelding van het Decreet Omgevingsvergunning
Op 23 februari 2017 treden het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning en het uitvoeringsbesluit van de Vlaamse regering van 27 november 2015 betreffende de uitvoering van de omgevingsvergunning in werking. Vanaf die datum worden de milieuvergunning, de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning vervangen door één omgevingsvergunning. Voor zover de stedenbouwkundige handelingen onlosmakelijk verbonden zijn met de exploitatie, moet vanaf dan gekozen worden voor één vergunningsaanvraag die alle handelingen combineert. Voor een veeteeltbedrijf zullen de stallen en de dieren dus in één gezamenlijke omgevingsvergunningsaanvraag opgenomen moeten worden. Voor een polyvalente bedrijfsloods kan wel nog gekozen worden voor afzonderlijke aanvragen, voor zover het aannemelijk is dat de aanvrager (bv. een projectontwikkelaar) de invulling van die loods nog niet kan bepalen. In dat geval worden dus twee afzonderlijke omgevingsvergunningsaanvragen ingediend: één voor de nieuwbouw, en één voor de exploitatie. Die laatste aanvraag zal dan bv. door de koper van de loods ingediend worden.
Onder gelding van het Omgevingsvergunningsdecreet worden vergunningsaanvragen behandeld op drie niveaus. De vergunningsprocedure is in essentie een doorslag van de hiervoor geschetste vergunningsprocedures uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en het Milieuvergunningsdecreet. De Vlaamse regering of de gewestelijke omgevingsambtenaar behandelen de vergunningsaanvragen voor de “Vlaamse projecten”, opgesomd in het besluit van de Vlaamse regering van 13 februari 2015 tot aanwijzing van de Vlaamse en provinciale projecten. De deputatie van de provincie behandelt de “provinciale projecten”, opgesomd in hetzelfde besluit, en de inrichtingen van de 1e klasse die geen (onderdeel van een) Vlaams of gemeentelijk project zijn. Het college van burgemeester en schepenen behandelt de “gemeentelijke projecten”, waarvan de lijst nog vastgesteld moet worden door de Vlaamse regering, en is bevoegd in alle andere gevallen. Voor aanvragen die enkel betrekking hebben op stedenbouwkundige handelingen of op een verkaveling van gronden is het dus in principe de gemeente die in eerste aanleg bevoegd is.
Behoudens wanneer het gaat om een “Vlaams project”, dat op gewestelijk niveau behandeld wordt, bestaat er steeds een mogelijkheid om een administratief beroep in te stellen. Tegen de beslissingen van het college van burgemeester en schepenen wordt het beroep ingesteld bij de deputatie van de provincie. Tegen de beslissingen van de deputatie van de provincie, uitgesproken “in eerste aanleg”, wordt het beroep ingesteld bij de Vlaamse regering. In beroep wordt het dossier dan opnieuw beoordeeld. De beroepsindiener en de aanvrager kunnen dan in principe ook vragen om gehoord te worden door de provinciale of de gewestelijke omgevingsvergunningscommissie, of door de bevoegde overheid. Het beroep kan (onder meer) ingesteld worden door de aanvrager, of door personen die gevolgen ondervinden of waarschijnlijk ondervinden of belanghebbende zijn bij het project. Het moet ingesteld worden binnen een termijn van 30 dagen vanaf de betekening van de beslissing, vanaf het verstrijken van de beslissingstermijn of vanaf de aanplakking. Voor belanghebbende derden geldt de aanplakking ook hier als uitgangspunt.
Indien de aanvraag meteen op het niveau van het Vlaamse gewest behandeld wordt, kan enkel een beroep ingesteld worden bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
Ben ik (als aanvrager) verplicht een beroep in te stellen tegen de volledige beslissing?
Wanneer een vergunningsaanvraag volledig geweigerd wordt, is het voor de aanvrager doorgaans duidelijk wat hem te doen staat. Hij kan kiezen voor een nieuwe, aangepaste aanvraag, of hij kan een beroep instellen.
In sommige gevallen is de te volgen koers minder duidelijk. Dat is met name het geval wanneer de aanvraag gedeeltelijk vergund wordt, en dus gedeeltelijk geweigerd, of wanneer de vergunning weliswaar volledig verleend wordt, maar met een (te) korte duurtijd of onder onaanvaardbare voorwaarden. In dat geval stelt zich de vraag of ook gekozen kan worden voor een partieel of gedeeltelijk beroep, waarbij het “gunstige deel” onaangeroerd blijft, en enkel beroep wordt ingesteld tegen het ongunstige deel van de vergunning. Op die manier zou de aanvrager kunnen vermijden dat hij opnieuw op het spel moet zetten wat reeds binnengehaald werd.
De vraag is eenvoudig, het antwoord is dat minder.
In de regel wordt aangenomen dat een vergunning beschouwd moet worden als één geheel. Dat betekent dat men dus geen (ontvankelijk) beroep kan instellen tegen een onderdeel van een vergunning. Nochtans wordt in bepaalde gevallen aanvaard dat een vergunning splitsbaar is. Dat zou bv. het geval zijn wanneer de vergunningverlenende overheid zelf te kennen geeft dat bepaalde onderdelen van de aanvraag af te splitsen zijn van de rest van de aanvraag. In dat geval kan men dus ook beroep instellen tegen het afsplitsbare onderdeel van de beslissing.
Over de gevolgen van dergelijk partieel beroep wordt in de rechtspraak wisselend standpunt ingenomen. Soms wordt aangenomen dat de beperking van de draagwijdte van het beroep door de beroeper (bv. tot een vergunningsvoorwaarde) niet tegenwerpelijk is aan de overheid. De overheid kan dus beslissen om de aanvraag opnieuw volledig te beoordelen, zelfs indien het de bedoeling was van de beroeper om een deel van de in eerste aanleg verleende vergunning buiten het beroep te behouden. In andere gevallen aanvaardt de rechtspraak dat de beperking van de draagwijdte van het beroep wel degelijk een beperking meebrengt voor de beoordelingsvrijheid van de overheid die moet oordelen over het beroep. In dat geval is het evenwel mogelijk dat deze overheid oordeelt dat het aangevochten deel te nauw verbonden is met het resterende (niet-aangevochten) gedeelte van de vergunning, en moet zij het beroep in principe als onontvankelijk afwijzen. Het instellen van een partieel beroep houdt dus steeds een bepaald risico in.
Op welke manier wordt het beroep beoordeeld?
In het kader van een administratief beroep wordt het onderzoek van de vergunningsaanvraag volledig overgedaan. De overheid die uitspraak doet over het beroep is dus op geen enkele wijze gebonden aan hetgeen de vergunningverlenende overheid in eerste aanleg heeft beslist. Ook op het vlak van de “inhoudelijke” beoordeling van de aanvraag, beschikt de overheid die uitspraak doet over het beroep over een volledige beoordelingsvrijheid. Een aanvraag die door het college van burgemeester en schepenen strijdig werd bevonden met de goede ruimtelijke ordening of met de stedenbouwkundige voorschriften, kan in beroep dus gunstig beoordeeld worden. Uiteraard komt het er dan wel op aan argumenten aan te reiken die het bestuur daarvan kunnen overtuigen. Een goede onderbouwing van het beroepschrift met de nodige grieven tegen de beslissing die in eerste aanleg werd genomen, is cruciaal. Het beroep moet overtuigen. Ook de hoorzitting is op dat vlak natuurlijk van belang. Het is niet de bedoeling dat de beroeper op de hoorzitting opnieuw zijn volledige argumentatie weergeeft – die is immers reeds bekend -, maar hij mag en moet van de gelegenheid gebruik maken om accenten te leggen in zijn betoog en waar nodig te reageren op de ongunstige adviezen en/of de replieknota’s van de tegenpartijen. Indien nodig, wordt op de hoorzitting best ook een schriftelijke nota neergelegd. De overheid die uitspraak doet over het beroep is dan verplicht om die nota te beantwoorden.
Is het instellen van een beroep zinvol?
Of het ook zinvol is een administratief beroep in te stellen, moet geval per geval beoordeeld worden.
Indien de aanvraag, ondanks de beste inspanningen bij de voorbereiding ervan, strijdig blijkt te zijn met een bindende wettelijke norm, zal een beroep wellicht weinig zoden aan de dijk zetten. Dat is bv. het geval wanneer de aanvraag strijdig blijkt te zijn met een stedenbouwkundig voorschrift, zonder dat er een afwijkingsmogelijkheid bestaat en zonder dat deze strijdigheid kan opgelost worden met een (beperkte) aanpassing van de plannen. Nochtans moet ook dit geval per geval beoordeeld worden. Het is bv. mogelijk dat de overheid in beroep een andere lezing geeft aan het betrokken voorschrift. Rechtsregels moeten immers geïnterpreteerd worden, en in geval van blijvende betwisting over de interpretatie van een rechtsregel (bv. een stedenbouwkundig voorschrift), zal het de rechter zijn die beslist.
Indien de aanvraag geweigerd werd op gronden die veeleer te maken hebben met de appreciatie van het dossier (bv. de verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening), is het wellicht wél aan te raden om een beroep in te stellen. Mogelijks kan de deputatie of de Vlaamse regering er wél van overtuigd worden dat het project voor vergunning in aanmerking komt.
In bepaalde gevallen zal een beroep ook een strategisch middel zijn om te vermijden dat de aanvrager moet berusten in een bepaalde beslissing of om de nodige druk op de ketel te houden. Er zal dan een nieuwe aanvraag ingediend worden, aangepast aan de bezwaren van de overheid, en ondertussen wordt de weigeringsbeslissing verder aangevochten ter bewaring van rechten. Wanneer de aangepaste aanvraag leidt tot een gunstig resultaat, kan alsnog afstand worden gedaan van de lopende beroepen. Het komt er dan wel op aan bij het indienen van de nieuwe aanvraag te verduidelijken dat deze nieuwe aanvraag op zichzelf geen afstand inhoudt van de eerder ingediende aanvraag, want anders kan het belang bij de lopende beroepen in vraag gesteld worden.
Mijn beroep werd afgewezen? Wat nu?
Wanneer het administratief beroep niet het verhoopte resultaat oplevert, of wanneer geen administratief beroep mogelijk is, kan enkel een beroep op de rechter soelaas brengen.
De rechter kan weliswaar niet in de plaats van het bestuur een vergunning afleveren, maar hij kan wel de door het bestuur genomen beslissing onderwerpen aan een wettigheidsonderzoek. De beslissing van de overheid die uitspraak deed over de aanvraag (in voorkomend geval in beroep) kan dan geschorst of vernietigd worden, bv. omdat ze strijdig blijkt te zijn met een wettelijk voorschrift, omdat ze steunt op verkeerde motieven of op foute feitelijke gronden, omdat ze een verkeerde interpretatie geeft aan een stedenbouwkundig voorschrift, of omdat ze manifest strijdig is met het redelijkheidsbeginsel. Ook de beginselen van behoorlijk bestuur (het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, …) maken immers deel uit van het arsenaal aan rechtsregels waaraan bestuursbeslissingen afgetoetst moeten worden.
Indien de beslissing steunt op meerdere weigeringsgronden, zal wél aangetoond moeten worden dat élk van die weigeringsgronden onwettig is. Zolang één weigeringsgrond overeind blijft, kan de rechter alleen maar tot de conclusie komen dat het beroep onontvankelijk is. De beslissing blijft dan immers overeind. De beroeper heeft geen belang bij zijn beroep, want het kan niet het verhoopte resultaat opleveren. Het komt er dus op aan de weigeringsbeslissing aan een zorgvuldig onderzoek te onderwerpen, zodat alle determinerende motieven kunnen geïdentificeerd en bekritiseerd worden.
Met betrekking tot de omgevingsvergunningen die vanaf 23 februari 2017 afgeleverd kunnen worden, bestaat er een mogelijkheid om een beroep in te stellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Dat beroep moet ingesteld worden binnen een termijn van 60 dagen. Voor milieuvergunningen, afgeleverd op grond van het Milieuvergunningsdecreet, geldt dezelfde beroepstermijn van 60 dagen, maar moet het beroep ingesteld worden bij de Raad van State. Voor stedenbouwkundige vergunningen die nog afgeleverd worden op grond van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening geldt een kortere beroepstermijn van 45 dagen. Daar is opnieuw de Raad voor Vergunningsbetwistingen bevoegd.
In al deze gevallen kan de verzoekende partij de nietigverklaring van de beslissing vorderen. Hij moet dan aantonen dat de beslissing aangetast is door een wettigheidsgebrek. Het beroep werkt op zichzelf niet schorsend. Dat betekent dat de beslissing dus in principe uitvoerbaar blijft hangende de procedure bij de Raad van State / Raad voor Vergunningsbetwistingen. Om dat te vermijden, kan ook in een verkorte procedure de schorsing van de vergunning gevorderd te worden, op voorwaarde dat hij kan aantonen dat er hoogdringendheid aan de orde is. In geval van een weigeringsbeslissing is een vraag tot schorsing doorgaans – uiteraard – niet aan de orde.
Indien de beslissing vernietigd wordt, moet de overheid een nieuwe beslissing nemen, waarbij uiteraard rekening moet gehouden worden met de inhoud van het arrest.
